我國糧食安全的新變化新思考
中央農辦、農業(yè)農村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員、中國農業(yè)大學原校長 柯炳生
習近平總書記指出，“保障糧食和重要農產品穩(wěn)定安全供給始終是建設農業(yè)強國的頭等大事”。2023年中央一號文件提出，抓緊抓好糧食和重要農產品穩(wěn)產保供。進入新發(fā)展階段，我國的糧食安全問題，不斷出現(xiàn)一些新特征、新要求。
需求方面的新變化
糧食安全政策的根本目標，就是充分滿足消費者的要求，并根據(jù)需求變化不斷調整。忽視了這個根本目標，就會導致政策的針對性不強，成本高昂且成效不顯。
一個時期以來，我國糧食需求已經出現(xiàn)了一些新變化。
人均口糧消費持續(xù)下降。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，2013-2018年期間，我國城鄉(xiāng)居民人均谷物消費數(shù)量從139公斤減少到116公斤，其中口糧（稻麥）消費約110公斤左右。根據(jù)發(fā)達國家的實際經歷，這個變化趨勢還將在未來一個相當長時期內持續(xù)下去。例如，2009-2018年期間，日本人均谷物的消費數(shù)量從92公斤減少到88公斤。
人均動物源食品消費不斷增加。2013-2018年期間，我國城鄉(xiāng)居民人均動物源食品消費從63公斤增加到72公斤。這個趨勢也將在未來長期持續(xù)下去。2009-2018年期間，日本人均動物源食品從160公斤增加到171公斤。動物源食品消費不斷增加，意味著對飼料糧的需求不斷增加。這一變化，帶來了我國糧食安全的最大挑戰(zhàn)，即：畜產品和飼料不足。2022年我國農產品進口總額為2361億美元，凈進口額為1378億美元，均為世界第一。凈進口額中，飼料類產品（大豆、豆粕、玉米）占51%，畜產品占33%，合計占84%。而作為口糧的稻麥產品合計不到4%。
消費者對食品的質量要求不斷提高。消費者不僅要求買到更好吃的大米和面食，也還要求吃到更好吃的水果以及更多樣性的、口味更佳的蔬菜等。我國近年來口糧進口增加，主要原因不是國內生產數(shù)量不足，而是質量問題。導致新變化的根本原因，是人均收入水平的持續(xù)大幅度提升。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)人均可支配收入持續(xù)高速增長，扣除通貨膨脹因素，年增長率約為7%左右。這導致了人們在食品消費方面的要求從吃得飽到吃得好，再到吃得更好。未來，人均收入水平的增長將會繼續(xù)，從而會進一步拉動糧食需求（包括口糧和飼料糧在內的糧食總需求）。
人口變化的影響值得特別注意。我國的人口年增長率，在20世紀60年代中期到70年代初期最高，最高時為2.9%。此后不斷下降，到1997年下降到1.0%，到2021年接近于零。2022年，我國人口出現(xiàn)了負增長，減少了85萬人，增長率為-0.1%。長期以來，我國把人口的增長，作為拉動糧食需求的一個重要因素。盡管人口增長的幅度近年來已經大為縮小，但人們還是習慣性地保留著原有印象和觀念。人口增長停滯乃至負增長這一新變化，對于我國的糧食安全判斷，具有非常重要的意義。其中重要的結論是：未來我國口糧（稻谷與小麥）的需求總量，將不斷減少。
需求總量等于人均消費數(shù)量與人口總量的乘積，根據(jù)上述的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，口糧的人均消費量會不斷減少，而人口總量不增反減，二者乘積必然不斷減少。這意味著：我國今后的稻麥生產總量，不需要再增加了，而需要適當減少，可以有更多的耕地用于飼料和其他產品生產。我國口糧絕對安全的目標，是沒有問題的。近年來我國人均口糧（稻麥）生產均超過240公斤，是人均口糧實際消費量的兩倍多。
供給方面的新問題
在供給方面，所有的問題可以歸納為兩個方面：一是生產結構，二是生產能力。
生產結構問題，就是種什么養(yǎng)什么、種多少養(yǎng)多少的問題。生產能力問題，就是在既定條件下，全國產出各種農產品的能力總和，其中最重要的因素為土地資源、科技水平、生產組織。
生產結構：市場機制決定資源配置，比較優(yōu)勢決定最佳結構
黨的二十大報告中強調“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”。在市場經濟下，具體的種植和養(yǎng)殖活動，都是由市場主體來完成的。這些市場主體包括個體農民、合作社、農場、公司等。政府可以通過有關政策發(fā)揮一定的影響，但不能強迫命令，最終的決策權，還是在生產者手中。
生產者按照市場機制配置資源，就是按照比較利益原則做決定。同樣的一塊地，種植什么能夠獲得更大收入，農民就種什么。一個典型的案例，就是黑龍江建三江的萬畝大地塊，早先是種植大豆，若干年前開始到現(xiàn)在，已經改為種植水稻了。根本原因就是種植水稻的收入更高。又如，在土地細碎難以梯田化、機械化的山區(qū)坡地上，如果種植大田作物，勞動投入很多，畝收益很低，農民必然缺乏積極性。農民的選擇是種植果茶等經濟作物，畝收益可達大田作物的幾倍、十幾倍乃至幾十倍；或者把土地流轉給別人，自己外出務工。
市場配置資源最有效率，本質原因是市場機制能夠最好地反映出消費者的消費需求和供求變化。當市場價格較高或者變高時，說明生產不能夠滿足需求，而高價格就會調動生產者的積極性，增加這種產品的生產。反之，就減少這種產品的生產。
就全國而言，我國的最佳農業(yè)生產結構，是符合我國比較優(yōu)勢的農業(yè)產業(yè)組合。其中最重要的特點，就是進口土地密集型產品，出口勞動密集型產品。
土地資源：面積稀缺不可逆轉，質量提升大有空間
土地面積的稀缺，是相對于人口數(shù)量而言。我國用占世界9%的耕地面積，養(yǎng)活占世界18%的人口。我們已經生產了占世界21%的谷物，25%的肉類和33%的水果。這些主要農產品產量的比例數(shù)字，都顯著高于人口比例數(shù)字，但是仍然不能滿足人民日益增長的對美好食物的需求。
展望未來，我國耕地面積難以增加。未來增加農業(yè)生產的重要途徑，就是提高單位面積產量。為此，首先需要提高地力，包括土地的平整連片、土壤養(yǎng)分提高和灌排能力提升等。在這方面，還有很大的提升空間。
科技水平：總體發(fā)展進步很快，關鍵技術差距明顯
要提高農業(yè)生產能力，土地面積保障和土地質量提升，是一個基礎，并且發(fā)展到一定程度后，就會受自然和經濟因素限制而保持大致穩(wěn)定。發(fā)達國家的情況就是這樣。而科技的力量，在可預期的未來，沒有明確的上限邊界。發(fā)達國家的農業(yè)技術，一直處于不斷提高和突破的過程中。從長遠看，科技是提高農業(yè)生產能力的本源性和持續(xù)性動力所在。
科技進步對于提高農業(yè)生產能力、保障糧食安全，具有全面的作用，包括：增產（提高土地生產率），提質（滿足吃得好的要求），節(jié)本（提高農民收入、保護生態(tài)環(huán)境。節(jié)本，就是提高經濟要素投入產出率，包括勞動生產率、肥料效率、水資源效率、飼料轉化率等）。
增加單產的技術，對所有的產品，都是重要的。任何一種作物單產水平的增加，都可以節(jié)省出更多的面積，用于其他作物的生產，尤其是用于飼料的生產，更好地滿足養(yǎng)殖業(yè)需要。例如，1992-2022期間，我國棉花畝產水平提高了兩倍，棉花總產增加了33%，而棉花播種面積卻減少了56%（5700多萬畝）。所減少的棉花種植面積如果用于玉米生產，可以增加玉米產量2400多萬噸?？梢哉f，我國棉花單產水平的大幅度提高，對保障國家糧食安全作出了重要貢獻。
提高質量的技術，也對所有的產品有重要意義，但是，對于不同的產品來說，重要性的分量是不同的。改善產品的品質，對于直接消費的水稻和小麥來說，非常重要，而對于作為飼料的玉米和大豆來說，重要性就沒那么突出。這種重要性的不同和差別，清晰地體現(xiàn)在消費者的市場評價上。優(yōu)質大米的價格，是普通大米的幾倍乃至十幾倍，而飼料玉米質量再好，價格只能是略高于普通玉米幾個百分點。由于大部分作物在產量和質量之間，都有一定的不匹配性，即質量高的產量不夠高，產量高的質量不夠理想，因此，農民為了取得最大收益，在品種選擇上，就會做一些權衡，找到利益最大化的平衡點。
科研方向上，也有同樣問題。就我國的情況看，在玉米和大豆等飼料作物方面，提高單產的重要性，與提高質量相比較，更為突出。飼料產品，是我國缺口最大的產品，而現(xiàn)有的單產水平，同世界先進水平比較，差距均相當顯著。合計占世界大豆總產近70%的巴西和美國的大豆畝產水平，都為230公斤，而我國僅為130公斤。在玉米方面，美國的生產總量和出口總量均遙居世界首位，其畝產為740公斤，而我國僅為420公斤，不到美國的60%。
在水稻和小麥方面，我國的單產水平與世界先進水平的差距比較小，但在質量方面的差距卻比較大。我國國內生產的稻麥自給有余，但近年來進口卻在快速增加。2022年，大米進口已經達到600多萬噸，小麥進口近1000萬噸。其中的主要原因，是進口產品質量更好。節(jié)本技術，也是對所有的產品都很重要，并且日益重要。除了物質投入成本之外，更為突出的是人工成本。隨著農村外出人員的增加和農民工工資水平的逐年提高，農業(yè)勞動力成本快速增加。這對農民收入是件大好事，而對農業(yè)生產卻是突出挑戰(zhàn)。這也為農業(yè)機械化和規(guī)?；l(fā)展提供了強大動力。近年來，我國農業(yè)機械化的發(fā)展很快，農作物耕種收綜合機械化率已超過72%。不過，總體而言，我國在節(jié)本技術方面，同發(fā)達國家比較，仍然有較大差距。節(jié)本技術也包括畜牧養(yǎng)殖方面的節(jié)糧技術。我國母豬PSY（每頭母豬每年提供的斷奶仔豬數(shù)量）不到18，而丹麥為34。我國提高PSY的節(jié)糧潛力可達1000萬噸。我國生豬的料肉比為3:1左右，而丹麥為2.6：1，我國提高生豬料肉比的節(jié)糧潛力約為3000萬噸。上述兩個方面的差距，即便能夠縮小一半，也可以節(jié)省飼料糧約2000萬噸。同時，豬肉生產的成本也會顯著降低。
生產組織：各種創(chuàng)新不斷呈現(xiàn)，規(guī)模化是勢在必然
農業(yè)生產的組織方式既關系到生產潛力發(fā)揮，也關系到生產結構選擇。主要原因是，生產組織方式不同，直接影響到生產規(guī)模的不同，進而直接影響到先進技術的應用程度，影響到生產效率和產品質量，以及影響到生產結構的構成。
我國農業(yè)生產組織的突出特點是農民人數(shù)多，土地經營規(guī)模小。根據(jù)第三次全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年我國有20743萬農業(yè)經營戶，平均每個農戶占有的耕地規(guī)模為9畝多。近年來各種不同方式的農業(yè)經營規(guī)模發(fā)展的速度較快，但總體看，絕大部分地區(qū)經營規(guī)模仍然太小，不適合發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設農業(yè)強國和提升農業(yè)生產能力的要求。
規(guī)模小了，肯定不行，但也不是規(guī)模越大越好。關于什么樣的規(guī)模是適度規(guī)模，討論得很多，但沒有普遍適用的一成不變的標準。國家有關部門在進行規(guī)模經營統(tǒng)計時，也是人為地先確定一個標準，然后再根據(jù)發(fā)展情況不斷調整。
筆者認為，在理論上，可以確定一個穩(wěn)定自洽的基本原則，就是：適度規(guī)模，就是所有現(xiàn)有先進技術都可以得到最佳經濟利用的最小規(guī)模。當超越了這個規(guī)模之后，并不能引入新的更好的技術，從而不會有增產、提質、節(jié)本方面的更多好處，但卻可能會產生管理成本增加和勞動者積極性調動方面的問題。歐美國家大田種植都是家庭農場方式為主，可能就是因為此原因。隨著技術不斷進步，適度規(guī)模的規(guī)模指標也是不斷增大的。長期以來，歐美國家的家庭農場方式沒有改變，但農場平均規(guī)模卻逐漸擴大，也是一個例證。
經營規(guī)模的擴大，對于提高產量、提升質量和節(jié)約成本，都有顯著的促進作用。例如，我國廣大水稻和小麥生產者只種植普通的稻麥品種，而不是優(yōu)質稻麥，主要原因不是我國缺乏優(yōu)質稻麥品種，而是因為單一農戶的生產經營規(guī)模太小，產量太少，種植優(yōu)質稻麥，難以賣出高價。而在湖南等地，一些稻谷生產合作社，組織起來，擴大規(guī)模，不僅可以大面積生產同一品種的優(yōu)質水稻，而且實現(xiàn)生產全程的機械化，并加工出優(yōu)質大米，打造品牌，受到消費者的歡迎，賣出了幾倍于普通大米的價格。
我國大田作物生產經營規(guī)模擴大的過程，應該是一個漸進的過程，主要是農民原始的承包經營權和土地地塊都高度分散，由于自然、經濟和社會心理等各方面原因，市場自發(fā)力量的作用不可能像政策改革那樣的立竿見影。好消息是，近年來，由于“三權分置”制度的實行，并且土地的社會保障功能日益弱化，使得農民流轉土地的顧慮減少，各種方式的規(guī)?；洜I發(fā)展顯著加速。
政策選擇的新思考
黨的二十大報告指出：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。
在保障我國糧食安全方面，市場作用和政府作用都極端重要，不可或缺。概略地說，市場作用主要是解決生產結構問題，而政府作用主要是解決生產能力問題——主要是解決好土地問題、科技問題和生產組織問題。
在土地問題方面，需要解決的重點問題是三個：一是保護現(xiàn)有耕地面積，盡量做到不減少和少減少。我國已經制定了最嚴格的耕地保護政策，關鍵是要執(zhí)行好。二是鼓勵節(jié)約使用土地。樓房養(yǎng)豬養(yǎng)雞，設施園藝生產，同樣的產品數(shù)量產出，能夠節(jié)省幾倍乃至十幾倍的土地。應該從政策上給予鼓勵。三是提高土地質量，這具有直接提高生產能力的效果。其中，高標準農田建設，這幾年國家的投入力度較大，需要長期堅持下去，并不斷提高經費投入標準。工程項目重點應是土地的平整連片，以便于較大規(guī)模的機械化。平整連片建設高標準農田的過程，也為土地的流轉奠定了有利基礎。在平整連片的基礎上，水利化、信息化、土壤改良等，可以逐步強化。
在科技問題方面，近年來已經出臺了一系列重要政策，今后需要在三個方面強化：一是加強對農業(yè)科研機構的穩(wěn)定支持，主要是對重點農業(yè)高校和科研院所的經費支持。無論在原始性創(chuàng)新方面，還是在引進消化國外先進科技方面，重點農業(yè)高校和科技院所都是主力軍。二是在科研項目支持方面，重點是公益性強的技術領域，主要是基礎性研究和難以通過市場機制獲得酬報和保護知識產權的應用技術研究。應特別重視畜牧養(yǎng)殖方面的科技進步，大幅度提高母豬產仔數(shù)量，提高飼料轉化效率。三是農業(yè)技術服務方面，應該加強對那些工作內容實、作風實、效果實的創(chuàng)新模式的支持。
在生產組織方面，主要應該在順應市場主體自發(fā)自愿的基礎上，政府在政策導向、輿論氛圍、村干部配備和人才培訓等方面，提供引導和支持。種植業(yè)方面，鼓勵家庭農場和種糧大戶的發(fā)展，同時也支持“企業(yè)+合作社”的模式；養(yǎng)殖業(yè)方面，鼓勵企業(yè)化、“企業(yè)+養(yǎng)殖場”的模式。此外，所有有利于農業(yè)先進技術應用的模式，所有能夠具有“增產、提質、節(jié)本”效果的生產組織方式，都值得給予鼓勵和支持。
來源：《農村工作通訊》、中國農村網
編輯：蔡薇萍
監(jiān)審：郭平穩(wěn)
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